Polizeistaat in der Schublade

Der 11. September 2001: An dem Tag griffen nicht nur Terroristen die New Yorker Twin-Towers an, mit einem Schlag lockerten sich außerdem die engen Fesseln des Rechts für Sicherheitsbehörden, Polizei und Geheimdienste. In allen westlichen Gesellschaften gab es Aufschwung für eine Politik der umfassenden staatlichen Bürgerüberwachung. Die Enthüllungen von Edward Snowden und anderen Whistle­blowern haben den Umfang des seither entstandenen Überwachungsregimes sichtbar gemacht.

Aktuell geht der österreichische Innenminister mit Vorschlägen für ein neues Sicherheitspaket hausieren, das als Lehrstück dieser Entwicklung dienen kann. Gefordert wird da die flächendeckende Vernetzung von Videokameras, um damit unter anderem automatisch die Kennzeichen von Autos erfassen zu können, die Ausdehnung des sogenannten Lauschangriffs, die Einschränkung der Meinungsfreiheit durch neue Straftatbestände, die auf sogenannte staatsfeindliche Bewegungen abstellen, und der Einsatz von Fußfesseln für Personen, die von den Sicherheitsbehörden als Gefährder eingestuft werden. Ausweitung und Ausdehnung von Kontrolle, Verbote und Einschränkung von Freiheitsrechten – so lautet das Mantra der Sicherheitspolitik.

Damit, so das Versprechen, wappne man sich gegen eine nach wie vor existierende terroristische Bedrohung und wende Schaden von der Bevölkerung ab. Kritiker der Entwicklung halten dagegen: Überwachung schütze nicht, sondern stelle selbst eine schwere Bedrohung der Bürger dar. Erregt und vereint im Konflikt warnen beide Seiten vor der drohenden Gefahr: Für die einen geht diese vom Terrorismus, für die anderen von der Politik seiner Bekämpfung aus.

Nach den Angriffen von 9/11 standen die US-Geheimdienste in der Kritik, weil sie es versäumt hätten, rechtzeitig vor der Bedrohung zu warnen. Beim allmorgendlichen Sicherheitsbriefing des amerikanischen Präsidenten hätten die Vertreter von CIA, FBI und NSA nie auf die Gefahr eines solchen Anschlags hingewiesen. Das sei zwar richtig, konterten die kritisierten Behörden, aber auch unvermeidbar, denn man könne sich nicht allen Gefahren gleichzeitig widmen. Man sei aber gerne bereit, anstelle einer täglich aktualisierten kurzen Zusammenfassung der Gefährdungslage die seit dem Vortag eingegangenen Informationen vollständig zur Verfügung zu stellen. Jeden Morgen werde dann ein Stapel CDs mit Gigabytes aktueller Geheimdienstinformationen ins Weiße Haus geliefert. Daraus die passenden Schlüsse zu ziehen, das überlasse man dem Präsidenten und seinem Beraterstab.

Diese Anekdote wie der Lauf der Ereignisse seit damals zeigen, dass eine Politik umfassender Datensammlung nicht die Lösung, sondern eher Teil des Problems ist. Der Kampf gegen Terror und Kriminalität scheitert nicht an lückenhafter Überwachung oder mangelnden Informationen. Er scheitert auch nicht an den gesetzlichen Grenzen, die den Sicherheitsbehörden immer noch gesetzt sind. Das eigentliche Problem entsteht bei der Analyse und Interpretation der Daten, die im Überfluss vorhanden sind. Denn unabhängig von gezielten Überwachungsmaßnahmen hinterlassen wir als techno-soziale Hybridwesen permanent und mehr oder weniger freiwillig in der Sphäre des Cyberspace unsere Datenspuren.

Als Konsumenten und Bürger einer völlig transparent gewordenen Gesellschaft haben wir unsere Privatsphäre für den Anschluss an das große Netz globaler Information und grenzenloser Konsummöglichkeiten eingetauscht. Wer wir sind, was wir tun, wohin wir uns bewegen, was uns gefällt, was wir kaufen, mit wem wir kommunizieren – Informationen darüber sind irgendwo ›im Netz‹ vorhanden, gespeichert, in Echtzeit abrufbar und im Prinzip auch Dritten zugänglich. Selbst den Sicherheitsbehörden.

Dort, im Internet, entwickelt sich also eine auf der religiösen Idee des ›göttlichen Auges‹ basierende Fantasie umfassender Überwachung: Einzig weil der liebe Gott alles sieht, ist er in der Lage, die Sünder zu bestrafen. Hätten die Sicherheitsbehörden dank umfassender Überwachung auch diesen umfassenden Blick, könnten sie das genauso. Doch die Terroranschläge der vergangenen Jahre haben gezeigt, dass man zwar vieles sehen, aber nicht alles wahrnehmen kann. Informationen über Täter waren vorhanden, wurden aber nicht genutzt, um Anschläge zu verhindern.

Eine andere Fantasie orientiert sich am Vorbild der Verwaltung, die für alles und jeden eine Schublade zur Ablage und weiteren Bearbeitung bereithält. Im kommerziellen Bereich ist diese Strategie der sozialen Sortierung von Konsumenten nach Kriterien von Kaufkraft, Kreditwürdigkeit und Vorlieben auf Basis personenbezogener Daten gang und gäbe. Dort spricht man von Customer-Relationship-Management, kurz CRM. Das Äquivalent von CRM aufseiten der Sicherheitsbehörden ist die Klassifikation nach Verdachts- und Gefährlichkeitsmerkmalen und heißt dann zum Beispiel ›Schleppnetzfahndung‹. Es wird nicht nur live überwacht, sondern auch registriert und sortiert. Liegen bestimmte Merkmale vor, öffnet sich die entsprechende Schublade, und die Betreffenden werden ausgesondert. Das bekannteste Beispiel sind ›No-Fly-Listen‹, die Fluglinien verwenden, um Kunden, deren Name auf diesen Listen steht, von der Beförderung auszuschließen.

Wie soll man gegen eine Politik argumentieren, die mit der Angst spielt, um Maßnahmen zu begründen, deren behauptete Wirksamkeit kaum zu belegen ist?

Mit Überwachung und Klassifikation versuchen die Sicherheitsbehörden realen oder vermeintlichen Bedrohungen beizukommen. Beide gehorchen einer einfachen Logik: Überwache die Welt umfassend, um die Gefahr zu identifizieren und diejenigen, von denen sie ausgeht, abzusondern und unschädlich zu machen. Geschieht dennoch etwas, dann heißt es, einer sei durch das Netz der Kontrolle geschlüpft. Daher muss es enger geknüpft werden. Das bedeutet dann: umfangreichere Überwachung, feinere Kriterien der Klassifikation und damit noch mehr Daten. Dieses Schauspiel ist auch auf der politischen Bühne hierzulande zu beobachten.

Nun sind die Verbrechen, die diesen Aufwand angeblich erforderlich machen, zum Glück selten. Aber wie die Psychologie lehrt, orientieren sich die wenigsten Menschen an beobachtbaren Wahrscheinlichkeiten. Sie spielen voller Hoffnung Lotto und fürchten sich dank medialer Dramatisierung vor terroristischen Anschlägen. Hoffnung und Furcht sind starke Triebkräfte, gegen die nur schwer anzukommen ist. Wie soll man folglich gegen eine Politik argumentieren, die mit der Angst spielt, die sich auf unsichtbare, ungreifbare Gefahren und Akteure beruft, um Maßnahmen zu begründen, deren behauptete Wirksamkeit kaum zu belegen ist?

Eine solche Politik mit der Angst verleitet dazu, Gegenängste zu schüren. Und so werben Befürworter und Kritiker staatlicher Überwachungsmaßnahmen für ihre gegensätzlichen Positionen mit den gleichen Mitteln und gehen immer vom schlimmsten, wenn auch unwahrscheinlichen Fall aus. Dieser Konkurrenzkampf der Deutungen und Gefährdungsdiagnosen bindet viel öffentliche Aufmerksamkeit und lässt dabei andere, möglicherweise genauso drängende Probleme in den Hintergrund treten. Die Kontrahenten reden einer durch Verunsicherung unsicher gewordenen Gesellschaft das Wort – obwohl beide Seiten sich ursprünglich auf die Fahnen geschrieben haben, die Verunsicherung verhindern zu wollen.

Die Kritiker ausufernder Überwachung fordern in der politischen Auseinandersetzung oft überprüfbare Belege ein, die einen weiteren Ausbau von Überwachung oder den Abbau bürgerlicher Freiheitsrechte rechtfertigen könnten. Man fragt also nach, ob durch den Einsatz des bisher verfügbaren Instrumentariums eine Gefahr gebannt, ein Anschlag verhindert, ein Täter dingfest gemacht werden konnte. In der Regel bleibt eine befriedigende Antwort aus. Stattdessen verweisen die Sicherheitsbehörden auf Erkenntnisse, die man leider nicht näher spezifizieren könne, um die innere Sicherheit des Landes nicht zu gefährden. Diese ›Erkenntnisse‹ rechtfertigten aber sehr wohl die vorgebrachten Forderungen nach mehr Überwachung und Kontrolle.

Das Regime der Überwachung, das man gerade noch für wirkungslos hielt, wird zur Bedrohung stilisiert,

Für das Laienpublikum genügt meist der nackte Hinweis, der Staat müsse für Sicherheit sorgen, und zudem habe, wer nichts zu verbergen habe, auch nichts zu befürchten. Im Umkehrschluss unterstellt man den Kritikern, das sei bei ihnen wohl nicht der Fall. Warum sollten sie sich sonst weigern, die als notwendig deklarierten Maßnahmen zu akzeptieren? Wird den Forderungen nach mehr Überwachung nachgegeben, schaltet das Lager der Kritiker in den Modus der präventiven Paranoia und fällt damit hinter den ursprünglichen Ansatz der Kritik zurück: Das Regime der Überwachung, das man gerade noch ablehnte, weil man es für wirkungslos hielt, wird plötzlich zur Bedrohung stilisiert, es bedrohe die Freiheit und Privatsphäre der Bürger.

Das ist der Phasenübergang vom Argument zur Gegen­angst. Statt die Wirkungslosigkeit und rechtliche Fragwürdigkeit zu betonen, wird eine heraufdämmernde Über­wachungsgesellschaft fantasiert, getrieben von nicht näher bezeichneten dunklen Kräften. Diese Haltung des ›Big Brotherism‹, die auf die Überwachungsfantasien in George Orwells Roman ›1984‹ anspielt, verdunkelt das Problem eher, als dass sie zur erhellenden Aufklärung beiträgt.

Damit ist nun nicht gesagt, dass die kontinuierliche Erweiterung staatlicher Überwachungsbefugnisse, die immer feinere Differenzierung von Kategorien der Gefährlichkeit und des Verdachts harmlos sind und folgenlos bleiben. Hinsichtlich möglicher Wirkungen und Nebenwirkungen sollte man aber einen gesellschaftspolitisch informierten Beipackzettel ohne alarmistische Übertreibungen erstellen. Dort wäre dann etwa darauf hinzuweisen, dass eine Strategie der ausufernden Datensammlung selbstzerstörerische Wirkung haben kann, oder – um es mit einem häufig verwendeten Bild zu verdeutlichen: Das Finden der terroristischen Stecknadel im Heuhaufen der gesammelten Daten wird nicht wahrscheinlicher, wenn ich diesen Haufen fortlaufend vergrößere.

Auf dem Beipackzettel weiters zu erwähnen wären die ökonomischen Nebenwirkungen ausufernder Überwachung, die in den meisten Fällen mit irgendeiner Art von Technologie einhergeht. Privatunternehmen liefern den staatlichen Bedarfsträgern Videoanlagen, Scanner, Lesegeräte, Software zur Datenverarbeitung nebst Schulung und Beratung. Das belastet die öffentlichen Haushalte mit fragwürdigen Kosten der Sicherheit. Vormals staatliche Sicherheitsdienstleistungen werden in zunehmendem Maße von privaten Anbietern übernommen – an Flughäfen, Bahnhöfen und anderen öffentlichen Orten stehen Mitarbeiter von Sicherheitsunternehmen, die Personenkontrollen durchführen und den Zugang regulieren. Sicherheitsaufgaben werden ins Vorfeld privater Akteure verlagert. Banken und Notare, Juweliere und Immobilienmakler müssen sicherstellen, dass ihre Kunden sie nicht für Transaktionen zur Geldwäsche oder Terrorfinanzierung missbrauchen.

Sodann kann eine immer dichter werdende und ausdifferenzierte Überwachung die organisierte Unverantwortlichkeit befördern, das heißt, die eine Behörde ver­lässt sich auf die andere und die wiederum auf eine dritte, und am Ende geschehen Dinge, die eigentlich hätten verhindert werden sollen. Der berüchtigte Fall des Josef Fritzl aus Amstetten, der über Jahre hinweg die eigene Tochter im Keller einsperrte und mit ihr ein Kind zeugte, ist hier ein klassisches Beispiel: Das Jugendamt verließ sich auf das Sozialamt, und dort wiederum verließ man sich auf die Jugendgerichtshilfe. Jede Behörde hatte die schriftlichen Berichte der anderen vorliegen und orientierte sich an diesen statt an den eigenen Wahrnehmungen.

Die Liste der Nebenwirkungen ließe sich fortsetzen. Wie aber verhält es sich mit den beabsichtigten Wirkungen? Sind all die politisch durchgesetzten Maßnahmen der Überwachung und Kontrolle sinn- und wirkungslos, dienen sie nur als Mittel für einen anderen, geheimen Zweck, sichert sich hier vielleicht der industriell-politische Komplex profitable Geschäfte, die für die politisch Verantwortlichen wie für die beteiligten Unternehmen geldwerte Vorteile versprechen? Aus der Perspektive des informierten und distanzierten kritischen Beobachters ist man geneigt, diese Fragen mit Ja zu beantworten und das auch mit aktuellen Beispielen zu belegen – von polizeilichem Digitalfunk bis Lauschangriff, von Ausdehnung der Videoüberwachung bis zum Einsatz von Spitzeln beim Verfassungsschutz hat Österreich einiges zu bieten.

Oft sind die politischen Motive entsprechender Kampagnen zur inneren Sicherheit durchsichtig, und so manche Idee kommt über den Status ministerieller Verlautbarungen nicht hinaus. Die Politik mit der Angst bedarf aber des dauernden Nachschubs an mehr oder weniger realistischen Bedrohungen, um die politisch Verantwortlichen als ›Retter in der Not‹ und ›Beschützer des Gemeinwesens‹ dastehen zu lassen. Das Politikfeld der inneren Sicherheit bietet sich für solche Inszenierungen an.

Das macht eine unaufgeregte Auseinandersetzung mit den anstehenden Aufgaben und die Diskussion über die für ihre Bearbeitung erforderlichen Instrumentarien schwierig. Man stelle sich einen Gesundheitsminister vor, der vor laufenden Kameras erklärt, Ärzte und Kliniken würden mit sofortiger Wirkung dafür sorgen, dass in Zukunft in Österreich Herzinfarkte, die er als die größte Bedrohung der Volksgesundheit erkannt habe, nicht mehr zu Todesfällen führen. Die dafür notwendigen Schritte seien in einem Gesetzesentwurf festgehalten, der demnächst im Parlament eingebracht werde. Ersetzt man die Herzinfarkte durch eine terroristische Bedrohung und den Gesundheits- durch den Innenminister, erscheint dieses offensichtlich absurde Szenario plötzlich realistisch.

Regelmäßig geben hier die Minister – die zwar häufig für sachlich begründete Aussagen zu den Agenden ihres Ressorts nicht qualifiziert, aber dennoch politisch zuständig sind – den in ihrem Bereich tätigen Experten öffentlich die von ihnen zu lösenden Probleme nebst den dabei einzusetzenden Mitteln und Methoden vor. Wie aber sähe es aus, wenn man in Fragen der inneren Sicherheit den zugegebenermaßen stilisierten Vergleich aufnähme und auch hier die Definition von sowie den Umgang mit anstehenden Problemen jenen überließe, denen man aufgrund von Wissen, Erfahrung und Profession eine gewisse Kompetenz dafür zutrauen kann? Sollten die besseren Experten nicht bei Polizei und Verfassungsschutz zu finden sein, und sollte man denen nicht ausreichend staatspolitisches Augenmaß für Angemessenheit zutrauen, wenn im Angesicht aktueller Probleme Entscheidungen über den Ausbau von Überwachung und Kontrolle zu treffen sind? Welche Vorschläge würden von dieser Seite kommen? Wie würde man dort die Sicherheitslage einschätzen? Welche Diskussionen wären hier zu führen?

Oft neigen die Verteidiger des Rechtsstaats und Kritiker ungebremster staatlicher Überwachungspolitik dazu, nur auf die Vorderbühne politischer Selbstdarstellung zu schauen und die dort vor Publikum dargebrachten Ideen und Pläne für bare Münze zu nehmen, um sie aus dem Parkett mit lautem Buh und erregten Pfuirufen zu quittieren. Übersehen wird dabei gerne, dass solche eher auf den Applaus der hinteren Ränge zielenden Aufführungen einer Dramaturgie folgen und nicht maßstabsgetreu in die Praxis umgesetzt werden. Verfolgt man nämlich den Weg von der vollmundigen Ankündigung neuer Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen bis zu ihrer praktischen Umsetzung, so zeigt sich zum einen, dass viele Versprechen mangels Ressourcen und Personal unter den gegebenen organisatorischen Voraussetzungen in den Sicherheitsapparaten gar nicht eingelöst werden können und sich die Befürchtungen der Kritiker damit relativieren.

Zum anderen sollte man sich von der Vorstellung befreien, in den Sicherheitsbehörden säßen nur willfährige Bürokraten oder engstirnige Technokraten ohne gesellschafts- und demokratiepolitisches Sensorium, die unbedacht und leichtsinnig in eine gut bestückte Werkzeugkiste des Überwachungsstaats greifen. Zwar zeigt die Auflistung aller rechtlichen und technischen Möglichkeiten, die uns eine auf Überwachung setzende Politik der Angst im Lauf der Jahre eingebrockt hat, dass wir es damit zu einem veritablen Polizeistaat in der Schublade gebracht haben. Aber diese Schublade, die man sicher ausmisten könnte, bleibt trotz gegenteiliger Befürchtungen die meiste Zeit geschlossen.

Wir haben es hier mit einer Paradoxie des Rechtsstaats zu tun, der das Handeln seiner Verwaltung an vorhandene Gesetze bindet und daher eben auch Maßnahmen gesetzlich legitimiert, die den Verantwortlichen im fantasierten Extremfall erforderlich scheinen. Und letztlich ist es nicht eine Frage fantasierter Bedrohungen, sondern hängt von praktischem Alltagsverstand vor Ort, dem Sinn für rechtsstaatliche Verhältnismäßigkeit bei den politisch Verantwortlichen und zivilgesellschaftlicher Courage ab, wie sich Wirkungen und unerwünschte Wirkungen von Überwachung und Kontrolle zueinander verhalten.