Warum Sanktionen wirken,  aber anders als gedacht

Vor vier Jahren begann Russland seinen großen Angriffskrieg gegen die Ukraine. Während sich das angegriffene Land mit militärischen Mitteln und überraschendem Erfolg zur Wehr setzt, verzichtet der sogenannte Westen auf eine direkte Intervention und reagierte stattdessen mit Wirtschaftssanktionen. Doch was haben diese Maßnahmen bisher bewirkt? Und wer zahlt den höheren Preis für den Wirtschaftskrieg: Russland oder Mitteleuropa? 

Klar ist: Sanktionen kosten Wohlstand, und zwar notwendigerweise auf beiden Seiten. Denn wenn Wirtschaftsbeziehungen, die ja überhaupt nur auf Basis ­beiderseitiger Nützlichkeit entstanden sind, politisch unterbrochen werden, müssen auf beiden Seiten ökonomische Schäden entstehen. Und weil Russland eine große Volkswirtschaft ist, geht es um große Summen. Vor der Annexion der Krim 2014 betrug das bilaterale Handelsvolumen zwischen EU und Russland 336 Milliarden Euro. Heute liegt die Summe der Exporte und Importe bei weniger als 60 Milliarden Euro. Nur mehr etwa ein Prozent der Gesamtexporte – vor allem Medizinprodukte, bestimmte Lebensmittel, Spezialmaschinen – der EU gehen aktuell nach Russland; umgekehrt gingen 2013 fast 46 Prozent der russischen Exporte in die EU, aktuell sind es weniger als sieben Prozent. Das sind dramatische Umwälzungen. 

Beide Seiten fanden alternative Handelspartner, jedoch jeweils zu schlechteren Bedingungen und ohne eine vollständige Kompensation. Gemäß aktuellen Berechnungen bedeutet dies im Vergleich zu einer Welt ohne Sanktionen einen Verlust im realen Bruttoinlandsprodukt (BIP) von circa 2,6 Prozent in Russland und von wenig mehr als 0,1 Prozent in der EU. Der wirtschaftliche Schaden ist in Russland 26-mal so groß wie in der EU. 

Doch kann diese Rechnung stimmen? Haben die Sanktionen der EU nicht eine Energiepreiskrise und Rekordinflation ausgelöst, die uns nach wie vor zu schaffen machen? 0,1 Prozent des BIP – wirklich? 

Die Antwort ist: Ja. Denn die Zahl misst den kausalen Effekt der Sanktionen und Gegensanktionen; die Inflations- und Rezessionskrise der vergangenen Jahre hatte andere Gründe. Das lässt sich daran erkennen, dass die europäische Energiepreiskrise mindestens ein halbes Jahr vor dem Beginn des Ukrainekriegs und der Verhängung der Sanktionen begonnen hat. Anfang Oktober 2021 lag der Preis für eine Megawattstunde (MWh) Erdgas auf dem europäischen Markt (TTF-Futures) schon bei circa 90 Euro; vier- bis siebenmal so teuer wie zur gleichen Jahreszeit in den Vorjahren. Wie kam es zu dieser Explosion?

Russland hat schon im Frühjahr 2021 begonnen, die europäischen Energiemärkte zu manipulieren. Konkret wurde im Sommer sehr wenig Gas in die unter russischer Kontrolle stehenden Speicher in der EU eingelagert. Als die unüblich niedrigen Speicherstände bekannt wurden, stieg schnell die Nervosität. Als weiter zu wenig Gas aus Russland ankam, vorgeblich wegen technischer Probleme, erreichte der Gaspreis zu Weihnachten 2021 gigantische 137 Euro pro MWh. Und weil in der EU die Preise auf dem viel größeren Markt für elektrischen Strom über die Merit-Order an die Gaspreise geknüpft sind, war die Energiepreiskrise perfekt. Das alles, noch bevor die russische Invasion in der Ukraine überhaupt begonnen hatte. Von Sanktionen war noch nicht einmal die Rede.

Als dann aber am 24. Februar 2022 die Panzer rollten, war klar, dass die EU zum Opfer wirtschaftlicher Kriegsführung geworden war. Russland hatte mit seiner Gaswaffe schon im Jahr 2021 den europäischen Energiemarkt höchst wirkungsvoll sabotiert – offenbar mit dem Plan, die EU in eine Re­zession zu schicken, um so eine robuste Antwort auf die russische Aggression unwahrscheinlich zu machen. Weil Gaslieferungen aus Russland plötzlich unsicher wurden, brach Panik aus, weil sich private und öffentliche Einkäufer beinahe zu jedem Preis versorgen wollten, damit im kommenden Winter nicht die Lichter ausgingen. Höhepunkt waren schließlich die Mondpreise von bis zu 340 Euro pro MWh im August 2022. 

Der Plan der Strategen im Kreml ging also perfekt auf: Der Energiepreisschock führte in vielen EU-Ländern zu Inflation und Rezession. Weil schon vor der Invasion die Energiepreise Rekordhöhen erreicht hatten, waren in der EU keine Sanktionen gegen russische Energielieferungen durchzusetzen, die aber den absoluten Löwenanteil der Exporte Russlands in die EU ausmachten. Umfassende Energiesanktionen wurden erst spät eingeführt. In der Zwischenzeit erzielte Russland 2022 Rekordeinnahmen aus dem Verkauf von Erdgas und Erdöl.

Schon vor der Verhängung von Sanktionen auf russische Energie bemühten sich europäische Regierungen, auch Österreich, um alternative Gaslieferanten, zum einen, weil bestimmte Transitrouten physikalisch unterbrochen wurden, etwa die Nord-Stream-Pipelines in der Ostsee; zum anderen, weil das Vertrauen in russische Lieferanten verloren gegangen war. Aber die Energiepreiskrise wurde in ihrer akuten Form von Russland angezettelt – und ist kein Resultat europäischer Sanktionen. Sicher, sie wurde durch grobe Fehler in der europäischen Energiepolitik verstärkt, etwa durch die Abschaltung der letzten deutschen Kernkraftwerke just im Jahr 2022, durch Versäumnisse bei der Wartung französischer Meiler oder durch die rapide Verteuerung der Emissionsrechte, die im Jahr 2021 von 25 Euro pro Tonne CO₂ auf 80 Euro gingen. 

Keine Frage: Es wäre für die europäische Wirtschaft besser, sie hätte wieder Zugang zu relativ günstigem russischen Pipeline-Gas und zum russischen Absatzmarkt. Aber der Verlust aus dieser Entkoppelung ist in den oben zitierten 0,1 Prozent BIP-Einbußen enthalten. Der Schaden ist nicht höher, weil das globale Angebot an Erdgas und Erdöl mittlerweile ausreichend ist. Hätte man im Februar 2022 zu massiven Sanktionen im Energiemarkt gegriffen, wäre die Inflationskrise wohl kurzfristig noch heftiger ausgefallen.

Wie hoch auch immer die Kosten der westlichen Sanktionspolitik ausfallen, sie sind jedenfalls vorhanden. Durch die laufende Verstärkung der Maßnahmen steigen sie außerdem relativ zur hypothetischen Situation des freien Handels. Und sie haben offenbar bisher nicht zu einem grundlegenden Politikwechsel in Moskau geführt. 

Die Vorstellung, dass die Verhängung von Sanktionen zu Politikwechsel führt, war immer naiv. Die direkten fiskalischen Kosten des Krieges werden für Russland bei 6 bis 7 Prozent des BIP geschätzt. Im Vergleich dazu fallen die Sanktionskosten gering aus. Eine Regierung, die ­bereit ist, so hohe direkte Kriegskosten (der Verlust an Menschenleben und Gesundheit der Soldaten noch nicht einmal eingerechnet) zu schultern, kann durch Sanktionskosten der besprochenen Höhe kaum zu einem Kurswechsel bewogen werden. Das gilt umso mehr, als die russische Führung verstärkte Sanktionen des Westens erwarten musste; dennoch hat das politische Kosten-Nutzen-Kalkül des Kremls offenbar für die Invasion gesprochen. Als die Sanktionen dann, wie erwartet, nach der Invasion eintraten, gab es keinen Grund für einen Politikwechsel: Sie waren sozusagen eingepreist.

Vor diesem Hintergrund könnte man also meinen, die Sanktionen wären nicht nur nutzlos, sondern für uns schädlich und sollten daher zurückgenommen werden. Doch das wäre ein Fehler. Denn erstens sind die Kosten für Russland nicht nur in Modellrechnungen nachzuweisen, sondern sie sind real, wie verschiedene Äußerungen Putins belegen. Sie schwächen Russlands Fähigkeit zur aggressiven Außenpolitik und sichern die Glaubwürdigkeit westlicher Drohungen. Ohne glaubwürdige Sanktionen verliert auch das Völkerrecht an Durchsetzungskraft.

Was in der Reaktion des Westens angesichts des Angriffskriegs Russland ist also schiefgelaufen? Das zentrale Problem liegt darin, dass die allermeisten Länder Russland nicht unter Sanktionen gestellt haben und dass die sanktionierenden Länder aus humanitären Gründen von einem Totalembargo absehen. Würde die ganze Welt Russland unter Quarantäne stellen, wäre die russische Wirtschaftsleistung Simulationsrechnungen zufolge um mehr als zwanzig Prozent kleiner. Maßnahmen dieser Art würden möglicherweise zu einem Umdenken in Moskau führen. Ein solches Szenario ist bei einem großen Land kaum vorstellbar. Zu groß sind die Versuchungen einzelner Länder, aus der Koalition der Sanktionierer auszubrechen und sich die Vorteile exklusiver Handelsprivilegien mit Russland zu sichern, Völkerrecht hin oder her. 

Die Evidenz zeigt sehr klar, dass Länder wie die Türkei, Indien und China, aber auch zentralasiatische Länder oder Armenien ganz massiv profitieren, indem sie sich für die Umgehung der Sanktionen zur Verfügung stellen. Dagegen könnte der Westen Sekundärsanktionen einsetzen, würde sich dann aber mit diesen Ländern anlegen und die Kosten der Sanktionspolitik für sich selbst vergrößern. Es gehört zu einem Paradox der Sanktionspolitik, dass der Westen zwar beklagt, dass ein Land wie Indien russisches Öl zu guten Konditionen kauft und raffiniert, dass aber die Verfügbarkeit russischer Kohlenwasserstoffe auf dem Weltmarkt verhindert, dass die Weltmarktpreise steigen, was unserer eigenen Konjunktur nicht dienen würde.

Gegen große Volkswirtschaften kommt man mit Wirtschaftssanktionen also kaum zum Ziel. Was wären die Alternativen? Militärische Unterstützung des angegriffenen Staates, also der Ukraine? Oder die konsequenzenlose Hinnahme eines blutigen Krieges mitten in Europa? Beides können wohl keine Alternativen sein, daher ist die Sanktionspolitik immer noch die beste Antwort. •